Toda decisão sobre um território começa, antes de qualquer licença, por uma pergunta simples: quem precisa ser ouvido? Para os povos indígenas, os quilombolas e as demais comunidades tradicionais, o Direito brasileiro respondeu a essa pergunta há bastante tempo, quando incorporou a Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho e reconheceu a essas populações o direito à consulta prévia, livre e informada. O que ainda não respondemos é a pergunta seguinte, que talvez seja a mais difícil: como ouvir. E é nesse intervalo entre o reconhecimento de um direito e a maneira de exercer esse direito na prática que muitos dos conflitos da mineração têm encontrado espaço para crescer.
Vale lembrar o que cada uma dessas palavras carrega. A consulta é prévia porque precisa acontecer antes da decisão, enquanto ainda há alternativas em aberto. É livre porque não pode ser conduzida sob pressão, pressa ou promessa. E é informada porque a comunidade precisa compreender, em sua própria linguagem, o que está sendo proposto e o que pode mudar em sua vida. Lidas em conjunto, essas três ideias dizem respeito a algo maior do que um procedimento administrativo, pois tratam da possibilidade de um povo participar das escolhas que vão redesenhar o lugar onde vive. Ainda assim, o país nunca construiu uma norma geral que diga quem conduz a consulta, em que momento ela deve ocorrer, quais comunidades precisam participar e o que acontece com o seu resultado. As respostas foram sendo dadas pelos tribunais, caso a caso, e quase sempre quando o projeto já havia percorrido boa parte do caminho.
Poucos exemplos mostram isso com tanta clareza quanto o projeto de ouro na Volta Grande do Xingu, no Pará. Há mais de uma década a licença vai e volta entre decisões judiciais, e a discussão gira quase sempre em torno da mesma dúvida, a de saber se os povos indígenas da região foram consultados da forma devida. O empreendimento fica fora de terra indígena, mas próximo de comunidades que vivem do rio, e a suspensão mais recente, determinada pelo Supremo Tribunal Federal, repete um roteiro conhecido. Foi também ali que um tribunal brasileiro determinou, pela primeira vez, que fosse respeitado o protocolo de consulta de um povo, o Juruna, documento em que a própria comunidade descreve como deseja ser ouvida, quem fala em seu nome e em que tempo suas decisões amadurecem.
Os protocolos nasceram justamente da ausência de regra, e há algo de muito significativo nesse gesto de uma comunidade escrever, com as próprias mãos, o modo como quer ser consultada. Eles respeitam aquilo que cada povo tem de particular e, por isso, não podem ser simplesmente copiados de um lugar para outro. Mas um protocolo responde ao que é próprio de cada grupo e deixa sem resposta aquilo que deveria ser comum a todos, como o papel do Estado, o momento adequado para a consulta e o peso de seu resultado na decisão final.
As tentativas de preencher esse vazio também dizem muito. Minas Gerais chegou a editar um decreto que fixava distâncias, admitia dispensas e entregava ao empreendedor a condução da consulta, mas a norma foi suspensa pelo Supremo e revogada logo depois pelo próprio governo estadual. No plano nacional, a Lei Geral do Licenciamento Ambiental, depois da derrubada dos vetos presidenciais, passou a restringir a participação dos órgãos indigenista e quilombola aos territórios já regularizados, e sua validade aguarda julgamento no Supremo. Quando a regra finalmente aparece, ela tem chegado pela via da redução, diminuindo o número de quem tem voz em vez de qualificar a forma de escutar. Fica a pergunta sobre se é esse o tipo de segurança jurídica que o setor realmente precisa.
Há ainda um aspecto pouco lembrado e que talvez seja o mais sensível para quem vive o território. A falta de regra também desprotege a comunidade em sua relação consigo mesma. Pesquisas sobre consultas em territórios quilombolas afetados pela mineração na Amazônia relatam lideranças que passaram a se acusar mutuamente, anos de disputa sobre quem poderia falar em nome do grupo e reuniões realizadas quase sempre na presença da empresa, sem espaço para a conversa interna. Quem fala por uma comunidade parece uma questão simples até o momento em que um empreendimento passa a depender da resposta. Uma comunidade dividida perde força para negociar, e um acordo construído em meio a essa divisão tende a ser questionado mais adiante, devolvendo todos à mesma incerteza.
O equilíbrio possível parece estar em separar o que deve ser igual para todos daquilo que precisa variar. Uma norma geral federal, construída com a participação dos próprios povos, poderia afirmar que a consulta é dever do Estado, ainda que o empreendedor participe e custeie etapas, que ela acontece antes das escolhas que fecham as alternativas do projeto, que as comunidades afetadas são identificadas pela ocupação real e pelos impactos que o território já carrega, e que existem garantias mínimas para a deliberação interna, como encontros sem a presença da empresa e assessoria técnica independente. Os protocolos continuariam a dizer como cada povo decide. Uma regra assim protege a comunidade diante do empreendimento e diante de suas próprias fraturas, e oferece ao setor mineral aquilo que ele tanto reivindica, que é conhecer de antemão o caminho a percorrer.
Para os municípios mineradores, essa discussão está longe de ser abstrata. Cidades que passam anos à espera de uma mina que não começa nem desiste vivem um tempo suspenso, que pesa sobre o preço da terra, sobre quem chega e quem vai embora e sobre a convivência entre moradores que pensam de forma diferente a respeito do projeto. Uma consulta bem regulada, feita no momento certo, encurta essa espera e permite planejar o futuro a partir de decisões estáveis, com a mina ou sem ela. No fundo, a segurança jurídica que as empresas buscam e a proteção que as comunidades reivindicam dependem da mesma condição, e enquanto o país continuar deixando aos tribunais a tarefa de decidir, projeto a projeto, como se ouve quem será afetado por uma mina, seguirá pagando duas vezes pela regra que não escreveu, primeiro na incerteza dos investimentos e depois na divisão dos territórios.
Referências
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Mariana Santos
Desenvolvimento econômico territorial, integrando estratégia empresarial, estrutura jurídica e diversificação econômica.