Poucas palavras atravessaram esta campanha presidencial com tanta força quanto soberania. Ela esteve nos planos de governo, nos debates, nas redes sociais e, de um modo que seria difícil imaginar há alguns anos, chegou ao subsolo. As terras raras, que até pouco tempo atrás eram assunto de geólogos, engenheiros e especialistas em direito minerário, passaram a ser discutidas por eleitores comuns como parte de uma pergunta maior sobre o lugar do Brasil no mundo. Agora que as urnas falaram, essa palavra precisa sair dos palanques e encontrar uma forma mais silenciosa e mais exigente de existir, que é a das regras. A soberania que tanto se invocou será, em grande medida, aquilo que o país conseguir escrever no regulamento da sua nova política de minerais críticos.
O próprio desfecho da eleição ajuda a compreender por que essa passagem importa. A disputa entre o presidente Luiz Inácio Lula da Silva, reeleito em 25 de outubro para um quarto mandato, e o senador Flávio Bolsonaro terminou apertada, o candidato derrotado anunciou que vai contestar o resultado na Justiça, e logo no dia seguinte à votação o mercado amanheceu em forte nervosismo. Nada disso é estranho a uma democracia, desde que as divergências encontrem resposta nas instituições e segundo regras conhecidas por todos antes da votação. Essa é também a lição que vale para os recursos minerais. Como já se discutiu nesta coluna às vésperas do segundo turno, a soberania sobre o que o país guarda no subsolo se exerce por meio de instituições, de decisões fundamentadas e de procedimentos que podem ser conhecidos e controlados, e se enfraquece sempre que passa a depender da vontade de quem governa ou de afinidades que mudam a cada mandato. Para um setor que trabalha com projetos de vinte ou trinta anos, a confiança nas instituições é parte do próprio investimento.
É com esse olhar que vale revisitar a Lei nº 15.506, que instituiu a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos, sancionada em setembro, no meio da campanha. Antes de apontar o que falta, é justo reconhecer o que ela trouxe. Pela primeira vez, o país tem uma política que elege a agregação de valor em território nacional como princípio e que oferece instrumentos concretos para isso, como crédito fiscal para quem investir em beneficiamento, transformação e mineração urbana, um fundo garantidor, debêntures incentivadas e financiamento público para o processamento. A lei também permite que contratos de royalties e de streaming sejam registrados na agência reguladora e usados como garantia, o que pode abrir uma porta de financiamento para empresas que ainda não produzem, e cria um certificado de mineração de baixo carbono e um sistema de rastreabilidade da cadeia. Há ainda um ganho que costuma passar despercebido, a exigência de que as decisões do novo conselho sejam motivadas e publicadas com a identificação de quem votou. Em conjunto, essas medidas tocam justamente no ponto em que o Brasil sempre foi mais frágil, a dificuldade de encontrar capital disposto a assumir o risco de transformar uma ocorrência geológica em indústria.
O ponto mais delicado da lei está em outro lugar. Ela entregou ao Conselho Nacional para Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos a tarefa de homologar a mudança de controle das empresas que detêm direitos sobre esses minerais, qualquer que seja a nacionalidade de quem compra, além de avaliar a entrada relevante de capital estrangeiro, o acesso a informações geológicas estratégicas e determinados contratos internacionais de fornecimento. O decreto que estruturou o conselho prevê que essas operações poderão ser consideradas fora do alcance do mecanismo, homologadas sem condições, homologadas com condições ou recusadas. O que nem a lei nem o decreto disseram é como, em quanto tempo e a partir de quais critérios essas escolhas serão feitas. Tudo isso ficou para o regimento interno e para regulamentações futuras, que caberão ao governo do presidente Lula, e é aí que a soberania começa, de fato, a ganhar contorno.
O debate entre profissionais do setor tem trazido uma observação que merece ser ouvida com atenção. Um projeto mineral raramente nasce e amadurece nas mãos da mesma empresa. A descoberta costuma ser feita por empresas juniores, muitas vezes de capital estrangeiro, que aceitam o risco mais alto de todos. Quando o recurso é identificado, entram outros profissionais, com outro tipo de conhecimento, para converter esse recurso em reserva, e mais adiante chegam as grandes mineradoras e os fundos que financiam a implantação. Cada uma dessas passagens é uma mudança de controle e, portanto, estará sujeita à análise do conselho. Se cada uma delas depender de uma decisão demorada, sem prazo e sem critério conhecido de antemão, quem sentirá primeiro será a pesquisa mineral, justamente a fase em que o país tem menos capital privado disposto a arriscar e em que o caminho até a mina já é longo, com estimativas que giram em torno de dezessete anos entre a descoberta e o início da operação.
Essa mesma observação convida a olhar com mais cuidado para um dado que se repetiu muito durante a campanha, inclusive no texto anterior desta coluna. Ali, com base nas estatísticas do Serviço Geológico dos Estados Unidos, que classificam o volume brasileiro como reserva, a coluna registrou que o Brasil detém a segunda maior reserva de terras raras do mundo. O debate que o artigo provocou entre profissionais da geologia e do direito minerário trouxe uma ponderação importante, que merece ser incorporada. Recurso e reserva são categorias diferentes, e boa parte do potencial brasileiro ainda está na primeira delas, ou seja, se sabe que o minério existe, mas ainda não se demonstrou que pode ser extraído de forma economicamente viável. A estimativa nacional de reservas provadas e prováveis é menor do que o número que circula, embora continue relevante. Essa distinção parece técnica, mas tem consequência política, porque não há soberania possível sobre aquilo que ainda não se conhece, e conhecer exige que alguém financie o risco da pesquisa. A essa dificuldade se soma a de processar o que for extraído em condições de competir com a China, diante de uma carga tributária elevada, de custos de energia e de mão de obra, e de um novo imposto sobre a extração mineral que começa a valer em 2027.
Chegamos, assim, à tensão que atravessa este momento. O mesmo instrumento que permite ao Estado exigir processamento no país, transferência de tecnologia e compromissos com os territórios pode, se for mal regulamentado, afastar o capital sem o qual não haverá jazida alguma a negociar. Como dar ao Brasil poder de negociação sobre os seus minerais sem transformar esse poder em uma discricionariedade que paralise a pesquisa? Como proteger o interesse nacional sem que cada operação vire uma aposta sobre a disposição do governo de turno?
As respostas dependem de escolhas que o regulamento ainda pode fazer, e a própria lei oferece o norte para elas, ao determinar que a política observe os princípios da estabilidade regulatória, da segurança jurídica e da previsibilidade. Parece razoável que operações envolvendo projetos em fase inicial de pesquisa sigam um caminho simples e rápido, deixando a análise mais cuidadosa para ativos maduros, com reservas definidas e valor estratégico reconhecido. Prazos precisam existir e ter consequência, porque uma análise que não termina produz, na prática, o mesmo efeito de uma recusa. Os critérios que orientarão eventuais condições, como o processamento no país ou o conteúdo local, devem ser conhecidos antes do investimento e guardar proporção com o tamanho e a fase de cada projeto. O próprio regimento do conselho, que definirá boa parte dessas regras, ganharia legitimidade se passasse por consulta pública, ouvindo empresas, universidades, municípios e comunidades. E os territórios precisam encontrar algum espaço nessa engrenagem. Os municípios têm um único assento no plenário do conselho e nenhum no comitê que decide os casos concretos, e seria importante que o município onde está o ativo fosse ouvido sempre que se discutirem condições ligadas ao desenvolvimento local.
Nenhuma dessas escolhas, porém, se sustenta sem uma instituição capaz de colocar essas escolhas em prática, e aqui é preciso falar da Agência Nacional de Mineração. A nova lei atribui à agência um papel central, ao lado do conselho, na análise dos projetos, na fiscalização das operações sujeitas à triagem, no cadastro nacional de projetos, nos leilões de áreas e no registro dos contratos de royalties. Ocorre que a agência chega a essa nova missão enfraquecida. Há anos ela convive com cortes sucessivos de orçamento, com um quadro de pessoal muito abaixo do necessário e com dificuldades que ela mesma tornou públicas, a ponto de alertar que poderia não manter sequer o acompanhamento da produção que garante o recolhimento correto da compensação financeira devida aos municípios. Não deixa de ser simbólico que, poucos meses antes da sanção da lei, a área dedicada aos minerais críticos contasse com apenas quatro servidores. Prazos, critérios e transparência dependem de gente qualificada, de sistemas que funcionem e de autonomia para decidir com base técnica. Uma política que pretende negociar os minerais mais disputados do planeta não pode ser executada por um regulador que mal consegue cumprir as suas tarefas básicas, e o fortalecimento da agência talvez seja a medida mais concreta de soberania que o novo governo pode adotar.
Há também uma dimensão democrática que o resultado das urnas torna impossível de ignorar. Quase metade do eleitorado votou no senador Flávio Bolsonaro, cujo projeto prometia licenciamento mais rápido e maior abertura ao capital estrangeiro, e essa preocupação com tempo e segurança para investir é compartilhada por grande parte do setor mineral, inclusive por quem defende uma política industrial mais ativa. Uma regulamentação capaz de acolher essa preocupação sem abrir mão da agregação de valor seria um sinal de maturidade, porque mostraria que a política de minerais críticos pertence ao Estado brasileiro, acima de qualquer governo, e que pode atravessar mandatos falando tanto com quem venceu quanto com quem perdeu.
O país escolheu quem vai conduzir essa política pelos próximos quatro anos, mas a soberania que tanto se repetiu na campanha só vai existir se estiver escrita em regras claras, aplicadas com prazo, critério e transparência por instituições fortes, a começar por uma agência reguladora estruturada à altura da tarefa que recebeu. Sem isso, o poder de negociar se transforma em incerteza, e a incerteza afasta exatamente o capital que deveria descobrir, converter e processar o que o Brasil guarda no subsolo. O trabalho que começa agora é menos ruidoso do que a disputa que terminou e, talvez por isso mesmo, mais duradouro, porque dele depende que a palavra soberania chegue aos territórios mineradores como pesquisa, indústria e desenvolvimento, muito mais do que como promessa que se renova a cada eleição.
REFERÊNCIAS
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Mariana Santos
Desenvolvimento econômico territorial, integrando estratégia empresarial, estrutura jurídica e diversificação econômica.