Por Melissa Barcellos Martinelle
A mineração brasileira fechou 2025 com faturamento de R$ 298,8 bilhões, alta de 10,3% sobre 2024, exportações de US$ 46 bilhões e superávit de US$ 37,6 bilhões — o equivalente a 55% do superávit comercial do país. O setor gerou cerca de 229 mil empregos diretos e arrecadou R$ 7,9 bilhões em Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM). São números que evidenciam o peso estratégico da atividade mineral, sobretudo diante da crescente demanda global por minerais críticos para a transição energética.
Paralelamente, o Brasil é parte da Convenção nº 169 da OIT, promulgada pelo Decreto nº
5.051/2004, que assegura aos povos indígenas e tribais o direito à Consulta Prévia, Livre e
Informada (CLPI) sempre que medidas legislativas ou administrativas — como o licenciamento ambiental de empreendimentos minerários — puderem afetá-losdiretamente. O encontro entre essas duas realidades, um setor estratégico e um direito fundamental, é o ponto principal deste artigo: a CLPI impacta o licenciamento e, por consequência, o desenvolvimento econômico, tanto para o bem (legitimidade e redução de conflitos) quanto para o mal (atrasos e custos), a depender de como for regulamentada e conduzida.
O MARCO NORMATIVO BRASILEIRO: UM DIREITO CONSOLIDADO, UM PROCEDIMENTO AINDA INDEFINIDO
O direito à consulta está ancorado na Constituição Federal (arts. 231 e 232) e na Convenção 169. No plano infraconstitucional, contudo, a regulamentação permanece fragmentada. A Portaria Interministerial nº 60/2015 disciplina a consulta apenas nos licenciamentos federais conduzidos pelo IBAMA; a Instrução Normativa Incra nº 111/2021 trata da condução da consulta nos processos de regularização de territórios quilombolas; e, no plano estadual, Minas Gerais editou decreto regulamentador em setembro de 2024 e tramita o PL 4.847/2025, que pretende disciplinar a CLPI no licenciamento estadual.
Em agosto de 2025, foi sancionada a Lei nº 15.190/2025 — a Lei Geral do Licenciamento Ambiental (LGLA) —, que unificou procedimentos e fixou prazos, mas não resolveu a lacuna específica da consulta a povos tradicionais, que segue sem lei federal própria. Essa ausência de parâmetros claros produz uma “zona cinzenta”: não há consenso sobre quando
a consulta é devida (se apenas após a titulação do território, após a conclusão do Relatório
Técnico de Identificação e Delimitação de Território-RTID ou diante de qualquer afetação), quem deve conduzi-la (poder público ou empreendedor), qual o formato (protocolos) da consulta, quais prazos se aplicam e qual o efeito do resultado.
O caso do Projeto Potássio Autazes (AM) ilustra bem o problema: a licença ambiental estadual foi emitida em abril de 2024 em área reivindicada pelo povo Mura, sem consulta prévia reconhecida como válida, e o empreendimento foi imediatamente contestado pelo Ministério Público Federal, gerando judicialização, paralisação e insegurança para todos os envolvidos [9].Até mesmo a competência para validar a consulta é questionável: seria o órgão ambiental competente para o licenciamento, o Ministério Público Estadual ou o MPF? São muitas questões indefinidas que precisam ser regulamentadas, de forma a tornar o procedimento claro e
previsível.
IMPACTOS ECONÔMICOS: O CUSTO DA INCERTEZA E O VALOR DA PREVISIBILIDADE
Para a atividade econômica, o principal impacto da CLPI não está no direito em si, mas na
ausência de previsibilidade. Projetos minerários envolvem investimentos bilionários e longos ciclos de capital; cada etapa de licenciamento que se arrasta eleva custos financeiros, desmobiliza equipes, adia receitas e pode inviabilizar a janela de mercado do produto.
A judicialização posterior — quando a consulta é feita de forma inadequada ou simplesmente ignorada — tende a ser muito mais cara que um processo bem conduzido: paralisa obras, gera passivos reputacionais e compromete o acesso a financiamento internacional, cada vez mais sensível a critérios socioambientais. Por outro lado, a CLPI bem conduzida é um ativo de segurança jurídica. Comunidades consultadas de boa-fé tendem a se tornar parceiras do empreendimento, reduzindo riscos de conflito, bloqueios e litígios que historicamente oneram o setor.
A experiência demonstra que o atropelo da consulta não acelera o projeto: apenas transfere o conflito para o Judiciário e para o campo, onde os custos são imprevisíveis e frequentemente superiores aos de um diálogo prévio estruturado.
A questão é que quando não há regras claras, difícil definir quando a consulta foi realizada de forma adequada e quando não foi, pois este pode ser um conceito subjetivo. Não raro nos depararmos com situações em que as comunidades foram consultadas da forma acordada com o empreendedor e em consenso com o órgão licenciador (que considera não ser sua atribuição a realização da CLPI) e esta consulta ainda ser questionada judicialmente pelo Ministério Público.
O QUE A EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL ENSINA
Países desenvolvidos com forte atividade mineral enfrentaram o mesmo dilema e construíram respostas institucionais distintas, que merecem análise. No Canadá, a Suprema Corte consolidou o “dever de consultar e acomodar” (duty to consult and
accommodate) as comunidades indígenas, e a Lei de Implementação da UNDRIP (2021) reforçou o marco. Na prática, o sistema evoluiu para os Impact and Benefit Agreements (IBAs): acordos negociados entre mineradoras e comunidades que definem benefícios econômicos, empregos e compensações. Estudos estimam que esses acordos transferem às comunidades entre 1% e 2% da receita de vida da mina, como nos casos de Ahafo e Nunavut[1].
O modelo canadense mostra que a consulta pode ser convertida em instrumento de pactuação, e não apenas de veto — embora decisões recentes, como Gitxaala v. British Columbia (2025)[2], demonstrem que a omissão do Estado em consultar antes de outorgar direitos minerários continua gerando nulidades e revisões.
Na Austrália, o Native Title Act (1993)[3] instituiu o “direito de negociar” (right to negotiate) e, sobretudo, os Indigenous Land Use Agreements (ILUAs), acordos voluntários entre grupos nativos e empresas que, uma vez registrados, dispensam o procedimento estatutário de negociação.
Com milhares de ILUAs registrados, a Austrália logrou um equilíbrio pragmático: a consulta prévia permanece obrigatória, mas o acordo negociado confere agilidade e segurança jurídica ao empreendimento, transformando o diálogo em vantagem competitiva. A Noruega — que, assim como o Brasil, é parte da Convenção 169 da OIT— oferece um
contraponto revelador.
O caso da mina de cobre Nussir[4], em território de pastoreio de renas do povo Sámi, arrasta-se há anos entre licenças, recursos administrativos, protestos e decisões, com o governo chegando a classificar o projeto como “estratégico” para acelerar aprovações. O resultado é um conflito prolongado que não foi vantajoso para ninguém: não permitiu que a mina iniciasse a operação e não trouxe a pacificação social — evidência de que, sem procedimentos de consulta claros e aceitos, a indefinição custa caro para todos.
Na Nova Zelândia, o Tratado de Waitangi e o Waitangi Tribunal [5] institucionalizaram a reparação histórica e a participação Maori em decisões sobre recursos naturais, com sistemas de co-gestão que antecipam e reduzem conflitos.
Já o Peru, comparador regional, editou a Ley nº 29.785/2011[6], que instituiu a consulta prévia com acordo de cumprimento obrigatório, tem demonstrado avanços e desafios: a consulta reduziu parte dos conflitos socioambientais, mas a indefinição sobre sua abrangência e o uso político do instrumento continuam gerando paralisações e judicialização, em um espelho das dificuldades brasileiras.
CONSIDERAÇÕES FINAIS: O EQUILÍBRIO POSSÍVEL
A análise comparada permite concluir que a CLPI não é, em si, um obstáculo ao desenvolvimento mineral — nem um mero formalismo. O problema está na indefinição normativa e na condução inadequada do instrumento. Nos países que lograram equilíbrio (Canadá e Austrália), a consulta foi regulamentada com clareza, prazos e incentivos ao acordo; naqueles em que a indefinição persiste (Noruega no caso Nussir, Peru e, em grande medida, o Brasil), os conflitos se prolongam e os custos se multiplicam.
Para o Brasil, o caminho passa por três frentes: (i) uma lei federal que regulamente a CLPI no licenciamento, definindo competências, prazos, critérios de afetação e efeitos do resultado; (ii) o estímulo a protocolos comunitários de consulta e a acordos de benefícios, no modelo dos IBAs e ILUAs, que convertem o diálogo em pactuação; e (iii) a integração da consulta ao fluxo da Lei nº 15.190/2025, evitando que ela ocorra em paralelo ou após a decisão. Com regras claras, a CLPI deixa de ser fator de atraso e passa a ser instrumento de segurança jurídica — condição indispensável tanto para a proteção dos povos tradicionais quanto para a competitividade de um setor que responde por mais da metade do superávit comercial brasileiro.
REFERÊNCIAS
[1] ADEBAYO, E. et al. How much are benefit-sharing agreements worth to communities affected
by mining? In: Resources Policy, v. 71, 2021. Disponível em:
https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0301420720309983. Acesso em: 08 set.
2026.
[2] OKT — OLTHUIS KLEER TOWNSHEND LLP. Gitxaala v British Columbia: B.C. mineral claim
system breaches the duty to consult. 2025. Disponível em: https://www.oktlaw.com/gitxaala-vbritish-
columbia-b-c-mineral-claim-system-breaches-the-duty-to-consult. Acesso em: 08 set.
2026.
[3] AUSTRÁLIA. Native Title Act 1993 (Cth). Disponível em:
https://www.legislation.gov.au/C2004A04665/latest. Acesso em: 08 set. 2026.
[4] ICWA — INSTITUTE OF CURRENT WORLD AFFAIRS. The Norwegian paradox. 2025. Disponível
em: https://www.icwa.org/norway-sami-mine-protest-environment/. Acesso em: 08 set. 2026.
[5] WAITANGI TRIBUNAL. Homepage. Disponível em: https://www.waitangitribunal.govt.nz/.
Acesso em: 08 set. 2026.
[6] PERU. Ley nº 29.785, de 7 de setembro de 2011 — Ley del Derecho a la Consulta Previa a los
Pueblos Indígenas u Originarios. Disponível em: https://www.loc.gov/item/global-legalmonitor/
2011-09-27/peru-new-law-granting-right-of-consultation-to-indigenous-peoples.
Acesso em: 08 set. 2026.
