O direito minerário brasileiro passou décadas sem qualquer previsão normativa sobre o que fazer com uma mina depois que ela deixa de produzir. O Código de Mineração de 1967 disciplinou com precisão a pesquisa, a lavra e a titularidade dos recursos minerais, mas silenciou sobre o encerramento das atividades. Esse silêncio só começou a ser rompido, pela via ambiental, com a Lei nº 6.938/1981 e, depois, com a Constituição Federal de 1988, que impôs ao explorador de recursos minerais a obrigação de recuperar o meio ambiente degradado. Foi nesse arcabouço que nasceu o Plano de Recuperação de Área Degradada e, depois, o próprio Plano de Fechamento de Mina, consolidado pelas Normas Reguladoras da Mineração nº 20.4 e nº 20.5, de 2001, e hoje disciplinado pela Resolução ANM nº 68/2021, com as alterações da Resolução ANM nº 104/2022.
O tratamento tradicional dado ao fechamento de mina reflete essa origem ambiental: trata-se, na letra da norma, de procedimentos técnicos voltados ao descomissionamento de estruturas, à estabilização física e química de áreas remanescentes e ao monitoramento pós-operacional. É essa a lógica que orienta a Resolução ANM nº 68/2021 quando exige avaliação de riscos, plano de desmobilização de instalações, medidas de segurança e ações de manutenção. O Plano de Fechamento de Mina, tal como estruturado, responde bem à pergunta “como desmontar com segurança o que foi construído”. Não responde, e talvez nunca tenha se proposto a responder, à pergunta que interessa ao território depois que a mina se cala: o que sustenta economicamente o município quando a atividade que organizou sua vida fiscal, seu mercado de trabalho e sua infraestrutura urbana simplesmente deixa de existir.
Essa lacuna se tornou mais visível à medida que a realidade da mineração brasileira mudou. O horizonte de exaustão de operações históricas do Quadrilátero Ferrífero, que por décadas pareceu distante, hoje é debatido com números concretos. Em Itabira, onde a atividade mineral responde por mais de 80% da economia local, a Vale já revisou sucessivas vezes a data projetada de esgotamento das reservas — de 2014 para 2025, depois 2028, 2041 e, na projeção mais recente, 2053, segundo reportagem do portal Supercidades. Em Congonhas, levantamento apresentado no XXII Encontro Nacional de Estudos Populacionais (ABEP) mostrou que a compensação financeira chegou a representar cerca de 49% da receita corrente líquida per capita do município em 2018, o que levou o próprio prefeito a declarar publicamente que a dependência de um único setor não é sustentável a longo prazo. Nenhum dos dois casos envolve o fim efetivo da atividade, mas ambos mostram um horizonte de encerramento avançando mais rápido do que a diversificação de suas economias.
É precisamente aqui que se revela a tese central deste texto: o Plano de Fechamento de Mina, tal como hoje concebido, deveria deixar de ser tratado como apêndice ambiental do fim do empreendimento e passar a ser reconhecido, desde sua concepção, como o primeiro instrumento formal de diversificação econômica territorial. Não se trata de retirar do PFM sua função técnico-ambiental, essencial e insubstituível, mas de reconhecer que a maturidade jurídica do fechamento de mina no Brasil ainda não alcançou a maturidade que o direito minerário já demonstra em outras frentes — e que essa assimetria tem um custo real para os municípios que dependem da mineração.
A própria Resolução ANM nº 68/2021 oferece a brecha normativa que sustenta essa tese. Em seu artigo 1º, inciso III, a norma define o Plano de Fechamento de Mina como o conjunto de procedimentos para o descomissionamento da área, envolvendo a desmobilização de estruturas provisórias, a estabilização física e química das estruturas permanentes e, também, “a habilitação da área para um novo aproveitamento mineral ou outro uso futuro”. O artigo 6º, ao listar os elementos obrigatórios do PFM para minas em exaustão, inclui entre sete incisos técnicos — caracterização da área, avaliação de riscos, plano de desmobilização, plano de estabilização, medidas de segurança, ações de monitoramento — um único inciso dedicado a “diretrizes para adequação da área ao uso futuro previsto”. A arquitetura da norma é reveladora por si só: o uso futuro do território aparece como item isolado dentro de uma lista predominantemente técnica, e não como eixo estruturante do instrumento. A norma reconhece que existe vida depois da mina, mas não constrói em torno dessa constatação nenhuma metodologia, nenhuma exigência de articulação com o planejamento econômico municipal.
Essa lacuna se torna ainda mais evidente quando se observa que o próprio ordenamento jurídico brasileiro já reconhece, por outra via, a urgência da diversificação econômica dos municípios mineradores — só que numa trilha normativa inteiramente desconectada do fechamento de mina. A Lei nº 13.540/2017, que reformou a Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais, alterou o artigo 2º da Lei nº 8.001/1990 para determinar, no §6º desse dispositivo, que ao menos 20% das parcelas de CFEM destinadas a Estados e a Municípios produtores sejam preferencialmente aplicadas em atividades relativas à diversificação econômica, ao desenvolvimento mineral sustentável e ao desenvolvimento científico e tecnológico. O legislador federal, portanto, já identificou o problema da dependência econômica municipal em relação à mineração e já criou um mecanismo financeiro voltado a mitigá-lo. O que essa mesma arquitetura jurídica não fez foi conectar esse mecanismo fiscal ao instrumento técnico que efetivamente organiza o fim da atividade mineral. A obrigação de diversificação econômica corre enquanto a CFEM está sendo recolhida, isto é, enquanto a mina ainda opera e gera a compensação financeira que sustenta parte do orçamento municipal; o Plano de Fechamento de Mina, por sua vez, entra em cena exatamente quando essa compensação se extingue, sem qualquer exigência legal de que a diversificação já iniciada, ou que deveria ter sido iniciada, seja incorporada ao planejamento do encerramento.
O resultado prático dessa desconexão é conhecido pela literatura que se debruça sobre municípios mineradores brasileiros: a dependência fiscal em relação à atividade mineral tende a ser enfrentada por políticas públicas municipais reativas, formuladas depois que o esgotamento da reserva já se impôs como fato consumado — o mesmo padrão observado em outros municípios do Quadrilátero Ferrífero, como Itabirito, Mariana e Nova Lima. A mineração, por sua natureza finita, impõe ao território um relógio que a legislação de fechamento não obriga a ser sincronizado com o relógio da diversificação econômica — e são esses dois relógios que a tese aqui defendida propõe reaproximar.
Reconceber o Plano de Fechamento de Mina como instrumento de diversificação econômica territorial não significa transformá-lo em plano de desenvolvimento municipal, tarefa que pertence, por natureza, ao poder público local. Significa reconhecer que o PFM, por já ser objeto de atualizações periódicas — a cada cinco anos ou a cada atualização do Plano de Aproveitamento Econômico, conforme o artigo 10 da Resolução ANM nº 68/2021 —, possui a estrutura temporal ideal para servir de ponte jurídica entre o planejamento técnico-ambiental do fechamento e o planejamento econômico do território. Nada impede que futuras atualizações regulatórias exijam que as diretrizes de uso futuro do artigo 6º, inciso VII, sejam elaboradas em articulação formal com os planos municipais de diversificação já previstos na legislação da CFEM. A infraestrutura jurídica para essa integração já existe, dispersa entre normas ambientais, minerárias e financeiras; falta apenas a arquitetura que as una.
A tese, portanto, não propõe a criação de obrigação nova, mas a costura de obrigações que já existem em partes distintas e desarticuladas do ordenamento. O plano de fechamento de mina deixaria de ser lido como o documento que formaliza o fim de um ciclo produtivo para ser lido como o documento que formaliza o início de outro — não por acaso, mas porque essa é a única leitura capaz de dar coerência sistêmica ao que a Lei nº 13.540/2017, a Resolução ANM nº 68/2021 e a própria experiência dos municípios mineradores já apontam, cada uma a seu modo e sem diálogo entre si.
O debate sobre o fechamento de mina no Brasil tende a se intensificar nos próximos anos, tanto pela maturação de operações históricas quanto pela multiplicação de novos empreendimentos vinculados à transição energética e aos minerais estratégicos. Esse cenário torna urgente que o direito minerário deixe de tratar o fechamento como evento isolado de natureza técnica e passe a compreendê-lo como ponto de articulação entre três campos que raramente conversam entre si: o direito ambiental, que já sabe descomissionar; o direito financeiro, que já sabe destinar recursos à diversificação; e o direito minerário, que ainda precisa aprender a projetar, com a mesma precisão que emprega na engenharia de fechamento, o território que sobrevive à mina.
Referências Bibliográficas
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AGÊNCIA NACIONAL DE MINERAÇÃO (ANM). Resolução ANM nº 104, de 6 de dezembro de 2022. Altera a Resolução ANM nº 68, de 30 de abril de 2021. Brasília, DF, 2022.
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Mariana Santos
Desenvolvimento econômico territorial, integrando estratégia empresarial, estrutura jurídica e diversificação econômica