O avanço da pesquisa e dos investimentos em terras raras e minerais estratégicos coloca o Brasil diante de uma nova etapa da mineração. O país possui diversidade geológica, recursos relevantes e posição potencialmente decisiva nas cadeias industriais ligadas à transição energética, à defesa, à eletrificação, aos semicondutores, aos equipamentos médicos e às tecnologias digitais. Essa condição desperta o interesse de empresas, investidores, fundos e governos estrangeiros em assegurar acesso a matérias-primas que já influenciam decisões econômicas e geopolíticas em escala mundial.
O interesse econômico, entretanto, avança mais rapidamente do que a consolidação de uma estrutura brasileira capaz de regular, fiscalizar e planejar essa nova fronteira mineral em todas as suas dimensões. A legislação vigente oferece regras gerais para pesquisa, lavra, licenciamento, segurança e aproveitamento dos recursos minerais, e o país já começa a formular políticas específicas para minerais críticos e estratégicos. Ainda assim, não existe uma arquitetura regulatória plenamente integrada para questões como controle de ativos estratégicos, beneficiamento, agregação de valor no território nacional, rastreabilidade, transferência de tecnologia, resíduos especiais, riscos radiológicos, participação social, segurança territorial e responsabilidade de longo prazo.
Essa insuficiência ganha importância porque a disputa por esses recursos começa muito antes da lavra. Pesquisa mineral, consolidação de informações geológicas, aquisição e reorganização de ativos, entrada de capital estrangeiro, elaboração dos projetos, negociação com superficiários e preparação dos procedimentos minerários e ambientais já produzem efeitos econômicos e territoriais relevantes. Decisões capazes de definir o futuro de uma região começam a ser tomadas quando municípios, comunidades, proprietários da superfície e grande parte da própria sociedade ainda não conhecem inteiramente o empreendimento que está sendo estruturado.
A Constituição brasileira estabelece uma particularidade fundamental: os recursos minerais pertencem à União, enquanto a superfície pode pertencer ao particular. A presença simultânea dessas duas titularidades sobre o mesmo território exige coordenação entre interesses legítimos distintos. O direito minerário não torna automaticamente a propriedade superficial disponível à ocupação empresarial, da mesma forma que a propriedade do solo não transfere ao superficiário o domínio sobre a jazida.
Quando se trata de terras raras e minerais estratégicos, essa separação adquire dimensão adicional. O recurso mineral deixa de representar apenas potencial econômico de determinado empreendimento e passa a integrar cadeias industriais sensíveis, sistemas tecnológicos, segurança energética, defesa e relações internacionais. A exploração de determinados bens minerais pode, portanto, produzir consequências que extrapolam o projeto empresarial e alcançam a própria capacidade estratégica do país.
A União participa formalmente do regime minerário como proprietária constitucional dos recursos e responsável pela autorização ou concessão de sua exploração. O desafio está em transformar essa titularidade jurídica em verdadeira governança estratégica. Aquisições de ativos, rearranjos societários, memorandos de investimento, contratos empresariais e negociações territoriais podem avançar enquanto ainda estão sendo construídas as políticas nacionais destinadas a definir quanto valor permanecerá no Brasil, quais tecnologias serão internalizadas, onde ocorrerá o processamento, quais contrapartidas serão exigidas e como serão distribuídos os riscos.
A presença de empresas estrangeiras integra naturalmente esse cenário e não deve ser tratada como irregularidade em si. Capital, conhecimento, pesquisa e cooperação internacional podem contribuir para o desenvolvimento da mineração e da indústria nacional. A vulnerabilidade surge quando esses movimentos ocorrem em um ambiente regulatório ainda em consolidação, com baixa integração entre política mineral, política industrial, proteção ambiental e ordenamento territorial.
O risco brasileiro é conhecido. O país pode ocupar posição estratégica porque possui os recursos naturais necessários às novas tecnologias e, ainda assim, permanecer na parte de menor valor da cadeia produtiva. Extrai-se a matéria-prima, exporta-se o mineral concentrado ou pouco beneficiado, permanecem os impactos sobre território, água, infraestrutura e comunidades, enquanto conhecimento tecnológico e maior parcela do valor econômico são apropriados em outras etapas da cadeia.
A soberania mineral precisa ser compreendida de forma mais ampla. A propriedade constitucional do recurso é apenas seu ponto de partida. Soberania pressupõe capacidade de conhecer a jazida, definir prioridades, controlar sua exploração, estabelecer condições ao investimento, dominar informações estratégicas, proteger os territórios afetados e participar das etapas de maior valor agregado. Um país pode ser juridicamente proprietário de determinado mineral e, simultaneamente, tornar-se economicamente dependente das tecnologias, do processamento e dos mercados controlados por outros países.
Essa discussão se torna ainda mais delicada diante da complexidade técnica associada às terras raras. A expressão reúne elementos presentes em formações geológicas distintas e cuja exploração exige diferentes métodos de extração, concentração e separação. O impacto de cada projeto dependerá da composição da jazida, da rota tecnológica empregada, das substâncias químicas utilizadas, do consumo de água e energia e, especialmente, da forma como serão tratados seus resíduos.
Há ainda riscos que permanecem pouco incorporados ao debate público brasileiro. Em determinadas ocorrências minerais, elementos de interesse econômico podem estar associados a materiais naturalmente radioativos, especialmente tório e urânio. Os processos de extração e beneficiamento podem manter esses elementos dispersos ou concentrá-los em determinadas etapas, inclusive em poeiras, efluentes, lamas e rejeitos.
Essa possibilidade exige precisão. A presença de terras raras não significa, por si, que haverá contaminação radioativa ou exposição perigosa. Cada jazida possui características próprias e deve ser analisada individualmente. A incerteza técnica, contudo, reforça a necessidade de investigação anterior às decisões de implantação.
Conhecer a composição mineralógica e radiológica da jazida passa a integrar a própria avaliação de segurança. É necessário identificar a eventual presença de radionuclídeos, suas concentrações, seu comportamento durante o beneficiamento, os pontos potenciais de exposição ocupacional, os caminhos de dispersão pelo ar e pela água, as condições de armazenamento e o destino final dos materiais resultantes do processo.
A atividade deve ser analisada também além da cava. Britagem, moagem, concentração, separação química, tratamento de efluentes, armazenamento e disposição de resíduos podem representar etapas de grande relevância ambiental e ocupacional. A caracterização de um projeto como mineração não revela, por si só, toda a complexidade industrial necessária para transformar o minério bruto em produto aproveitável pelas cadeias tecnológicas.
Essa realidade coloca pressão sobre uma estrutura de regulação que historicamente distribui competências entre diferentes instituições. Processo minerário, licenciamento ambiental, recursos hídricos, segurança ocupacional, proteção radiológica e ordenamento territorial seguem procedimentos próprios e são acompanhados por órgãos distintos. Empreendimentos que reúnem mineração, processamento químico, elevado consumo hídrico, produção de resíduos especiais e riscos tecnológicos pouco usuais exigem integração muito maior entre essas estruturas.
Também não existe uniformidade na capacidade institucional dos territórios que poderão receber esses projetos. Municípios com diferentes níveis de experiência mineral poderão ser confrontados com empreendimentos tecnicamente sofisticados. A natureza dessas atividades pode demandar conhecimentos especializados que não estão disponíveis da mesma forma em todos os órgãos responsáveis pela análise, fiscalização e acompanhamento.
Essa desigualdade de conhecimento também aparece entre as partes privadas. Empresas e investidores atuam com dados geológicos, projeções econômicas, especialistas, consultorias e estruturas jurídicas próprias. Superficiários e comunidades conhecem profundamente o território, mas dificilmente possuem acesso inicial à mesma quantidade de informações sobre mineralogia, engenharia de minas, beneficiamento, riscos radiológicos, contratos internacionais e projeções econômicas.
Essa assimetria adquire nova dimensão no caso dos minerais estratégicos. O problema ultrapassa a diferença entre o conhecimento técnico da empresa e o do proprietário e alcança uma grande dificuldade de avaliar riscos ainda sujeitos a evolução científica, tecnologias que podem se modificar ao longo do empreendimento e consequências cuja extensão somente poderá ser conhecida com o avanço da pesquisa e da operação.
Por isso, a informação entregue aos envolvidos precisa ser tecnicamente suficiente e compreensível. Estudos volumosos, mapas complexos e documentos disponibilizados formalmente não garantem participação informada. A capacidade de compreender consequências concretas sobre propriedade, água, produção, saúde, moradia, acessos e modos de vida é parte essencial da governança territorial.
É nesse ponto que a discussão sobre negociação preventiva desenvolvida no âmbito da mineração contemporânea ganha aplicação particular. Se a aproximação antecipada entre superficiário e titular minerário já possui valor em empreendimentos convencionais, sua importância aumenta quando estão presentes riscos tecnológicos pouco conhecidos, bens de valor geopolítico, interesse internacional e uma regulação específica ainda em consolidação.
O objetivo, aqui, não é reproduzir a discussão sobre qual seria o momento juridicamente mais adequado para negociar, mas reconhecer uma consequência concreta: diante desses empreendimentos, o conteúdo da negociação precisa mudar.
Tratar apenas de preço, indenização ou eventual servidão é insuficiente.
A negociação precisa considerar informações técnicas disponíveis sobre a jazida, utilização da propriedade, consumo de água, estruturas projetadas, substâncias utilizadas, processamento, rejeitos, acesso de equipes e equipamentos, riscos ocupacionais e ambientais, monitoramento e evolução futura do projeto.
Uma providência especialmente relevante é a construção de uma linha de base antes das intervenções mais significativas. Qualidade e disponibilidade de água, condições do solo, produtividade rural, estado das edificações, características ambientais, condições das vias, níveis de ruído, poeira e, quando tecnicamente justificável, parâmetros radiológicos podem ser documentados previamente. Esse registro oferece referência para comparação posterior e reduz dificuldades na investigação de causalidade e extensão de eventuais impactos.
Também podem ser previamente estabelecidas regras sobre acesso à propriedade, realização de estudos, acompanhamento das atividades, compartilhamento de dados, comunicação de incidentes, monitoramento independente e resposta a situações diferentes daquelas originalmente previstas.
A própria incerteza recomenda instrumentos negociais capazes de evoluir junto com o empreendimento. Projetos minerais não permanecem necessariamente iguais durante toda a sua existência. A melhor compreensão da jazida, mudanças de tecnologia, alteração de escala, novas rotas de beneficiamento ou modificações das estruturas podem transformar os efeitos sobre a superfície.
Contratos celebrados nas fases iniciais precisam, portanto, admitir revisão periódica, atualização das condições, gatilhos de renegociação, reavaliação das garantias, acesso aos dados de monitoramento e tratamento de impactos supervenientes. A negociação antecipada não encerra a relação jurídica. Organiza seu início.
A lavra permanece decisiva. É durante a operação que as projeções técnicas encontram a realidade e os impactos podem ser efetivamente medidos. Água, produção, ruído, poeira, tráfego, estabilidade territorial, condições ambientais e saúde dos trabalhadores precisam continuar submetidos a acompanhamento. A prevenção, portanto, começa antes da lavra, mas atravessa a operação, o beneficiamento, o fechamento e o período posterior ao encerramento da mina.
Essa abordagem também interessa às empresas. Previsibilidade territorial possui valor econômico. Conflitos decorrentes de informação insuficiente, expectativas divergentes, contratos incapazes de acompanhar mudanças e problemas socioambientais identificados tardiamente podem provocar judicialização, atrasos, interrupções e perda de legitimidade.
Os efeitos também ultrapassam os imóveis diretamente envolvidos. Terras raras e minerais estratégicos podem gerar pressões sobre comunidades, áreas rurais, trabalhadores e centros urbanos. Rotas de transporte, disponibilidade hídrica, demanda energética, circulação de equipamentos, expansão imobiliária, serviços públicos, qualidade do ar e dinâmica econômica municipal integram a análise do empreendimento.
O meio ambiente, nesse contexto, precisa ser compreendido em sua dimensão integral. Proteção ambiental envolve águas, solo, ar, fauna, flora e paisagem, mas também ambiente de trabalho, saúde das pessoas, patrimônio cultural, relações comunitárias, formas tradicionais de ocupação e organização dos territórios. O impacto mineral vai além do limite físico da mina.
A promessa de transição energética também não pode diminuir o rigor dessa análise. Minerais utilizados em veículos elétricos, turbinas, baterias, sistemas de comunicação ou tecnologias de baixo carbono não se tornam ambientalmente neutros em razão de sua destinação. A sustentabilidade de uma cadeia precisa ser examinada desde a origem do recurso.
Quanto maior a importância estratégica do mineral, maior deve ser a responsabilidade na decisão sobre sua exploração.
O Brasil precisa desenvolver capacidade regulatória na mesma velocidade em que cresce sua atratividade mineral. A legislação ambiental, minerária, trabalhista, radiológica e industrial deverá dialogar com mais intensidade. A ANM, os órgãos ambientais, as instituições responsáveis por recursos hídricos e proteção radiológica, os municípios, os órgãos trabalhistas, o Ministério Público, as Defensorias, universidades e centros de pesquisa possuem funções que precisam convergir quando a complexidade do projeto exigir.
Também será necessário amadurecer a política relativa à presença de capital estrangeiro e à transferência de ativos minerais estratégicos. O interesse nacional não se protege pela exclusão do investimento externo, mas pela capacidade de estabelecer condições para que esse investimento produza tecnologia, conhecimento, arrecadação, desenvolvimento industrial e benefícios duradouros ao país, sem transferir para os territórios custos incompatíveis com esses resultados.
A União, como titular dos recursos minerais, possui papel central nessa construção. Autorizar pesquisa e conceder lavra são funções essenciais, mas insuficientes diante da dimensão contemporânea desses recursos. A política mineral precisa definir critérios estratégicos, acompanhar cadeias societárias relevantes, estimular processamento e agregação de valor nacional, desenvolver conhecimento tecnológico e criar instrumentos capazes de impedir que a riqueza geológica brasileira se converta apenas em matéria-prima para projetos industriais estrangeiros.
Terras raras e minerais estratégicos oferecem ao Brasil uma oportunidade real. Ao mesmo tempo, expõem fragilidades antigas e criam desafios novos. Interesse estrangeiro crescente, regulação específica ainda em formação, complexidade tecnológica, possíveis riscos radiológicos, assimetria de informação e diferentes níveis de preparação institucional compõem um cenário que exige cautela justamente porque as decisões estão sendo aceleradas.
A resposta, sem dúvidas, está em elevar a qualidade da governança que o acompanha.
Isso significa decidir antes de simplesmente autorizar, conhecer antes de negociar, negociar antes que os conflitos se consolidem e acompanhar o empreendimento durante toda a sua existência.
O Brasil possui os minerais que o mundo procura. A questão decisiva é se terá também capacidade jurídica, científica, institucional e política para definir como essa riqueza será explorada, quanto dela permanecerá no país e quais limites deverão ser respeitados para que o desenvolvimento mineral não ocorra à custa dos territórios que o tornam possível.
A soberania mineral será medida exatamente aí: na capacidade de transformar riqueza geológica em desenvolvimento nacional sem transformar pessoas, comunidades e cidades mineradoras em receptores permanentes dos riscos e dos passivos dessa nova corrida.
Este artigo integra uma série de reflexões desenvolvidas pelo MM Advocacia Minerária sobre os desafios jurídicos da mineração contemporânea, abordando governança territorial, negociação preventiva, sustentabilidade, soberania, proteção socioambiental e desenvolvimento dos territórios mineradores. A proposta da série é examinar os problemas que surgem antes, durante e depois da lavra, aproximando o Direito das decisões técnicas, econômicas e territoriais que determinam a forma como a mineração efetivamente se estabelece e permanece nos territórios.
Referências
AGÊNCIA NACIONAL DE MINERAÇÃO (Brasil). Minerais críticos e estratégicos. Brasília, DF: ANM, 2026. Publicado em: 24 abr. 2026. Acesso em: 3 ago. 2026.
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BRASIL. Ministério de Minas e Energia. Terras raras: o que são e para o que servem? Brasília, DF: MME, 15 jul. 2026. Acesso em: 3 ago. 2026.
MM ADVOCACIA MINERARIA – em CIDADES E MINERAIS – O direito minerário sabe reparar, mas ainda não aprendeu a prevenir, https://cidadeseminerais.com.br/colunas/o-direito-minerario-sabe-reparar-mas-ainda-nao-aprendeu-a-prevenir/ acesso em 07 de agosto de 2026.
UNITED STATES. Environmental Protection Agency. TENORM: rare earths mining wastes. Washington, DC: EPA, 2026. Atualizado em: 6 jul. 2026. Acesso em: 3 ago. 2026.
