O direito minerário brasileiro reserva à fase de Requerimento de Lavra um tratamento jurídico de provisoriedade. Nessa etapa, o titular do direito minerário ainda não dispõe de qualquer autorização para ocupar a superfície, iniciar a extração ou implantar as estruturas necessárias à operação da mina. A legislação a concebe como um momento preparatório, no qual o Estado avalia se o empreendimento reúne condições técnicas e econômicas para avançar. Sob essa perspectiva, trata-se de uma fase de expectativa, e não de direitos consolidados.
A realidade técnica, no entanto, conta uma história diferente. O documento que instrui o Requerimento de Lavra, o Plano de Aproveitamento Econômico, tem sua obrigatoriedade estabelecida pelo artigo 38 do Código de Mineração e reúne, desde essa fase inicial, a totalidade do desenho operacional da mina. Nele constam o método de lavra, o cronograma de produção, as estruturas de beneficiamento, a estimativa de vida útil da jazida e o plano de fechamento da mina. Elaborado por profissional legalmente habilitado, o PAE não é um esboço de intenções: é um projeto de engenharia completo, submetido à análise técnica da Agência Nacional de Mineração exatamente como se a mina já estivesse pronta para operar.
Essa dissociação entre maturidade técnica e maturidade jurídica constitui o núcleo de um fenômeno pouco explorado no debate sobre governança territorial da mineração. Enquanto o projeto avança tecnicamente a passos largos, dispondo desde o primeiro momento de todas as informações necessárias para que qualquer interessado compreenda onde, como e por quanto tempo a atividade minerária irá operar, o regime jurídico trata essa mesma fase como se nada estivesse definido. O resultado é um hiato temporal em que a atividade minerária já é tecnicamente inteligível, mas ainda não é juridicamente exigível.
Essa tensão não nasce de uma falha isolada do procedimento minerário. Ela decorre da própria arquitetura constitucional da mineração brasileira, que dissocia a titularidade dos recursos minerais, pertencentes à União, da propriedade da superfície, que permanece integralmente sob domínio do particular, conforme o artigo 176 da Constituição Federal. Essa dissociação é o que torna inevitável o encontro entre duas atividades econômicas distintas sobre um mesmo território, e é também o que exige do ordenamento jurídico mecanismos capazes de harmonizar interesses que, embora legítimos, nascem de fontes normativas diferentes. O legislador já demonstrou sensibilidade a essa exigência de harmonização em momento anterior do próprio Código de Mineração: o artigo 27 assegura ao superficiário a reparação pelos danos decorrentes das atividades desenvolvidas ainda na fase de pesquisa mineral, reconhecendo que a utilização da superfície, mesmo em etapas preliminares do empreendimento, não pode ocorrer de forma dissociada da tutela patrimonial do proprietário. O problema é que essa sensibilidade legislativa permanece confinada a uma lógica reparatória, acionada depois que o dano já ocorreu, e nunca evoluiu para uma lógica preventiva, capaz de antecipar o diálogo entre as partes no momento em que ele seria mais produtivo. A fase de Requerimento de Lavra herda essa mesma limitação estrutural: o sistema sabe reparar, mas ainda não aprendeu a prevenir.
Esse hiato produz consequências práticas relevantes para os proprietários das áreas superficiais atingidas pelo polígono minerário. A apresentação de um Plano de Aproveitamento Econômico detalhado tende a transmitir a sensação de que a implantação do empreendimento é iminente, ou mesmo inevitável, ainda que a legislação não confira, nessa fase, qualquer obrigação de o superficiário permitir o ingresso do titular minerário na propriedade. Essa percepção de inevitabilidade produz um efeito indutor: proprietários que desconhecem a real natureza jurídica do momento processual tendem a antecipar negociações, formalizar anuências ou permitir o acesso à área antes de qualquer exigência legal, movidos por uma leitura equivocada de que o projeto já é um fato consumado.
O problema não se limita à indução individual. Existe também uma lacuna de instrumentalização que atravessa todo o desenho do procedimento administrativo minerário. A legislação não estabelece, na fase de Requerimento de Lavra, nenhum mecanismo formal que aproxime as partes para discutir, desde já, as condições futuras de utilização da superfície. O diálogo entre titular minerário e superficiário só se torna juridicamente relevante depois da concessão de lavra, quando o empreendimento já obteve reconhecimento estatal de sua viabilidade e o poder de barganha das partes deixou de ser equivalente. É precisamente nesse ponto que se revela a oportunidade perdida pelo desenho temporal do procedimento: a fase mais fértil para uma negociação equilibrada, aquela em que o projeto já está tecnicamente definido mas juridicamente ainda aberto a ajustes, é também a fase em que a lei menos estimula qualquer forma de diálogo estruturado.
Essa lacuna de instrumentalização produz um efeito que a literatura jurídica reconhece em outros campos do Direito sob o nome de assimetria informacional: uma das partes concentra informações técnicas relevantes, enquanto a outra permanece dependente de sua boa-fé para tomar decisões sobre o próprio patrimônio. No caso da mineração, essa assimetria se agrava porque o desequilíbrio não decorre apenas da diferença de conhecimento técnico entre um engenheiro de minas e um produtor rural, mas também da distância temporal entre o momento em que a informação técnica se torna disponível, com a apresentação do PAE, e o momento em que a lei reconhece qualquer relevância jurídica a essa informação para os fins de proteção do superficiário. Reduzir essa assimetria não depende de alterar a titularidade dos direitos envolvidos, mas de aproximar, no tempo, o instante em que a informação circula do instante em que ela pode ser juridicamente utilizada para a construção de uma posição negocial.
A observação ganha peso adicional quando se examina o próprio regime de estabilidade do Plano de Aproveitamento Econômico. O artigo 51 do Código de Mineração permite que o PAE seja modificado mesmo depois de outorgada a concessão de lavra, sempre que o maior conhecimento da jazida assim justificar. Esse dado revela que nem a fase posterior à concessão confere estabilidade definitiva ao projeto: o empreendimento pode continuar evoluindo tecnicamente ao longo de toda a sua vida útil. Diante dessa característica, um instrumento negocial fechado prematuramente corre o risco de ficar desatualizado frente às mudanças técnicas do projeto, ao passo que um instrumento negocial construído tardiamente, já sob a pressão da concessão outorgada, parte de uma posição de desvantagem para o superficiário. A arquitetura temporal do processo minerário, portanto, não apenas ignora o melhor momento para negociar, como também deixa de prever instrumentos capazes de acompanhar a evolução contínua do empreendimento ao longo de sua existência.
Reconhecer esse fenômeno conduz a uma proposta de tese que ultrapassa a simples descrição do procedimento administrativo. A fase de Requerimento de Lavra deveria ser compreendida, sob a ótica da governança territorial, como o momento ideal para o início de uma negociação preventiva entre titular minerário e superficiário, ainda que a legislação atual não imponha essa obrigação de forma expressa. Não se trata de antecipar direitos que a lei não confere, tampouco de transformar o superficiário em parte obrigatória do procedimento administrativo perante a Agência Nacional de Mineração. Trata-se de reconhecer que a informação técnica já disponível nessa fase é suficiente para sustentar um diálogo qualificado, e que adiar esse diálogo para depois da concessão apenas transfere o desequilíbrio informacional e negocial para o momento em que ele produz mais prejuízo aos proprietários rurais.
Essa leitura também interessa aos próprios empreendedores minerários e aos municípios onde a atividade se instala. Negociações construídas sobre bases técnicas consistentes, discutidas antes da consolidação dos direitos de lavra, tendem a reduzir a judicialização futura, a evitar paralisações decorrentes de conflitos territoriais mal equacionados e a conferir maior previsibilidade ao cronograma de implantação dos empreendimentos. A governança territorial da mineração ganha, assim, um horizonte temporal mais amplo do que costuma receber: não apenas a fase de operação da mina, mas também o período preparatório em que o projeto já revela sua fisionomia definitiva sem ainda ter conquistado legitimidade jurídica para se impor sobre a propriedade alheia.
O crescimento do número de processos de disponibilidade e arrematação de áreas de pesquisa mineral no Brasil, fenômeno que tem acompanhado o avanço do país nos rankings internacionais de atratividade para investimento no setor, tende a multiplicar situações em que esse hiato temporal se repete. Quanto maior o volume de empreendimentos que avançam da fase de pesquisa para o Requerimento de Lavra, maior a frequência com que municípios mineradores, comunidades rurais e superficiários se depararão com Planos de Aproveitamento Econômico tecnicamente completos, sem que a legislação lhes ofereça, nesse exato momento, qualquer estrutura formal de diálogo. A discussão sobre o desenho temporal do procedimento minerário, portanto, deixa de ser uma questão de interesse acadêmico e passa a integrar a agenda prática da governança territorial nos próximos anos, exigindo dos operadores do Direito, dos municípios e das próprias empresas mineradoras uma reflexão sobre como transformar esse período de latência jurídica em um espaço de construção antecipada de equilíbrio entre os interesses em jogo.
A urgência dessa reflexão se intensifica diante do interesse crescente por minerais estratégicos para a transição energética e para cadeias industriais de alta tecnologia, cujos processos de licenciamento e concessão tendem a se multiplicar nos próximos anos em territórios historicamente ocupados pela agropecuária. Cada novo Plano de Aproveitamento Econômico apresentado nesse contexto reproduz, em escala ampliada, o mesmo hiato entre um projeto tecnicamente pronto e um regime jurídico ainda silencioso quanto ao diálogo preventivo. Antecipar essa discussão, portanto, não é apenas uma forma de aperfeiçoar a prática negocial em casos isolados, mas uma condição para que o crescimento do setor mineral brasileiro ocorra sobre bases de segurança jurídica e equilíbrio territorial compatíveis com a magnitude dos interesses que passam a coexistir sobre o mesmo solo.
Este artigo integra uma série de reflexões desenvolvidas pelo MM Advocacia Minerária sobre os desafios jurídicos da mineração contemporânea, abordando temas relacionados à governança territorial, sustentabilidade, proteção socioambiental e desenvolvimento dos territórios mineradores. Nosso propósito é contribuir para a construção de um debate técnico, qualificado e interdisciplinar, aproximando o Direito da realidade vivenciada pelos municípios, pelas comunidades e pelos diversos atores envolvidos na atividade mineral.
Referências Bibliográficas
BRASIL. Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967. Dá nova redação ao Decreto-Lei nº 1.985, de 29 de janeiro de 1940 (Código de Minas). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 1967.
BRASIL. Decreto nº 9.406, de 12 de junho de 2018. Regulamenta o Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 2018.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 1988.
